Se me ha pedido que colabore con esta revista escribiendo algunas líneas sobre el tema de corrupción en las obras públicas. Voy a centrar el tema en torno a  la actividad que manejo y de la cual puedo analizar con conocimiento de causa.  Los comentarios y opiniones que consignaré serán entonces sobre la actividad de contratación de obras civiles e interventoría en la ejecución de proyectos de infraestructura, lo que no implica que muchos de los conceptos no puedan extrapolarse a otros ámbitos o profesiones.

Hoy, la contratación pública en obras de ingeniería está siendo señalada como el gran foco de corrupción. Este escrito tiene la intención de dar a los lectores algunas herramientas y elementos para que puedan valorar la información que reciben, puesto que los que trabajamos con deseo de hacer de la contratación una actividad decente (que somos más) estamos viendo cómo la saturación de noticias repetitivas sobre el mismo tema, termina por desprestigiar a todo el gremio y por distorsionar la realidad.

Para comenzar, es necesario entender algunas definiciones; para esto, efectuaremos algunos análisis que nos permitan  comprender mejor el problema.

¡Las cosas valen lo que valen y cuestan lo que cuestan!

Dos de los aspectos que más se confunden en la contratación es el concepto de valor y el de costo.  Como no es fácil entender la diferencia que hay entre estos dos  conceptos voy a hacer un sencillo análisis. El costo de algo es lo que da o paga por ello.  El valor es la cualidad de las cosas, en virtud de la cual, para poseerlas, se da cierta suma de dinero o equivalente.

Todavía no es claro y voy a proponer un par de ejemplos sencillos para aclararlo.  Una de las cosas más bellas que he visto en mi vida fue la estatua de David hecha por Miguel Ángel. ¿Cuánto cree usted que le costó a Miguel Ángel hacer esta estatua? Un bloque de mármol, unas hojas de papel de lija, unos cinceles, algunas otras herramientas menores y unas cuantas horas-hombre.  Si sumamos esto vemos que a este artista no debió costarle mucho. Ahora preguntemos ¿Cuánto vale el David de Miguel Ángel?  Este valor que le damos seguramente no guarda proporción con el costo del mismo. En este caso, la genialidad del artista ha dado a ese costo insignificante un gran valor.

Un ejemplo un poco más sencillo: cuando yo era un muchacho, había una competencia entre los zapatos deportivos Pro Keds y los Convers. Para fabricar unos Pro Keds se necesita tela, unas máquinas, caucho, cordones, mano de obra e hilo. Supongamos que este proceso costaba en ese entonces $15.000.  Ahora bien, para fabricar unos Convers, también hay que tener tela, unas máquinas, caucho, cordones, mano de obra e hilo.  Y, al igual que los Pro Keds, dicha fabricación sorprendentemente costaba $15.000. Entonces, ¿cuánto valían unos Pro Keds? $25.000. ¿Cuánto valían unos Convers? $90.000.  He usado las dos marcas y puedo asegurar que la calidad era la misma, al igual que su duración; en esencia, eran prácticamente lo mismo.  Es evidente que hay cosas que, aunque cuesten lo mismo, tienen diferente valor.  En este caso los consumidores son quienes le dan diferente valor.

Otro ejemplo es: ¿cuánto cuesta una hora de trabajo? Supongamos que $100.000. Entonces, ¿qué contestaría usted si le dijera que trabajara esa hora dividida en un minuto por día, durante los próximos sesenta días? Seguramente me diría que eso vale mucho más.  Sin embargo, sigue siendo una hora de trabajo.

Sobrecosto y mayor valor.

Un vez aclarado el costo y valor de las cosas, vamos a hablar de dos definiciones adicionales que utilizaré más adelante para exponer situaciones, y tal como me gusta hacerlo,  lo expresaré  con sencillos elementos.

Un pintor recibe una llamada, una voz muy agradable y bastante convincente le dice que hay un trabajo por hacer para pintar una casa, la cual sólo es habitada temporalmente. El pintor pregunta si esta es una casa grande a lo que se le responde que sí, que tiene varias habitaciones, un par de salones y un par de comedores, pero sólo debe ser pintada por dentro, no en su fachada.  El pintor cree que va a hacer el negocio de su vida y pide cinco millones de pesos por pintar la casa, ya que es espaciosa y, por pintar un apartamento grande, se cobra  un millón. Se hace el negocio y al final, el pintor pide que se le reconozcan sus gastos reales los cuales ascendieron a cincuenta millones. Luego del escándalo en los medios, el veredicto informa que hubo un sobrecosto de cuarenta y cinco millones Los dos están en la cárcel por corrupción, siendo el uno presidente y el otro pintor. ¿Cómo se llama la casa?

En el ejemplo puede distinguirse realmente qué es un sobrecosto, el cual se traduce en un  mayor valor de un contrato.  En el ejemplo hubo una mala información, un presupuesto deficiente, una sub valoración de un trabajo y un fallo apresurado. Hay un concepto jurídico que se puede aplicar a este ejemplo, denominado contrato insuficiente. Si inicialmente se hubiera hecho un presupuesto adecuado y se hubiera tenido suficiencia en el contrato, en el ejemplo seguramente se habría detectado que sin duda este trabajo valía cincuenta millones y las cosas hubiesen salido bien.  No todo por lo que terminamos pagando más, tiene sobrecosto. La mayoría de las veces es porque lo que se hace, vale más y, en muchas ocasiones, sólo se tiene en cuenta para hacer el presupuesto, el costo del trabajo, no lo que este vale realmente.

Sobrecosto es que por algo que cuesta cinco y que vale seis, se haya pagado diez.  Es este caso sí hay un sobrecosto de cuatro, ojo, no de cinco, y eso sin duda es corrupción.

Con estos puntos claros trataré de entrar en materia y hacer un análisis de lo que está pasando en la actualidad en Colombia tratando de ser un poco proactivo con la realidad.

¿Presupuestos bien hechos?

Uno de los problemas serios que se da en Colombia es que a ciencia cierta nadie sabe dentro de una incertidumbre razonable cuánto valen las cosas. Normalmente se toman las decisiones acorde a la disponibilidad que se tiene y a la necesidad que se presenta. Es así como se escucha en la radio a algún funcionario dar noticias de este estilo: “para solucionar el problema se requiere hacer tal o cual actividad. Para esto tenemos un partida de X millones de pesos”.  Nuestro país cambiará cuando escuchemos en el mismo caso decir: “sabemos cómo solucionar el problema, para lo cual se requiere hacer tal y cual actividad. La solución vale Z y en esta etapa previa invertiremos X millones que tenemos ya presupuestados y buscaremos los recursos adicionales para que la solución sea definitiva”.  Se oye y de hecho es muy diferente.  Casi todos los problemas que se presentan en la ejecución de contratos nacen de un desconocimiento total del valor de las cosas. Se sabe acerca de las necesidades y se sabe cuánto hay en la caja, pero no se sabe cuánto vale de verdad solucionar el problema. Cuando se sabe cuánto valen las cosas se pueden tomar decisiones adecuadas y no despilfarrar los recursos. Cuántas obras vemos inconclusas, cuántos proyectos que no sirven para nada, cuántos puentes sin carreteras, cuántas cosas a medio hacer…  Casi todos estos proyectos fallidos son catalogados de corruptos, pero nadie repara en ver cuál fue el inicio de la falla. No siempre es que se hayan robado el dinero, muchas veces las cosas no se concluyen y, evidentemente, la inversión termina perdida. Parte importante del presupuesto es tener en cuenta el  tiempo que va a tomar desarrollar un proyecto, y si en el dinero, el presupuestar es deficiente, en el presupuesto de tiempo sí que vemos verdaderas adivinanzas. Permanentemente se encuentran proyectos con plazos ridículos de ejecución, que no tienen en cuenta la realidad de la construcción del mismo, las condiciones ambientales, geográficas, de insumos y los recursos que hay en una región. En los presupuestos influye mucho el centralismo; muchos de los presupuestos fallidos son realizados desde un escritorio, por personas que no tienen ni idea de lo que en realidad se requiere en la zona en la que se realizará un proyecto.

En cuanto a los presupuestos tengo una forma clara de explicarlo a mis alumnos para que no piensen que la ejecución de proyectos depende de tener más recursos o hacer una mayor inversión de insumos. Si el proyecto es hacer un niño en condiciones normales se requiere una mujer, un hombre y nueve meses.  Por mucho que sea el esfuerzo usted no puede con nueve hombres y nueve mujeres hacer un niño en un mes.  El ejemplo aclara que aumentando los recursos o los insumos, generalmente no puede disminuir significativamente el tiempo de ejecución. Normalmente, cuando se toman estas decisiones equivocadas las cosas cuestan más y el tiempo de ejecución es prácticamente el mismo.

¿Entonces no hay corrupción?

Quise con este preámbulo ambientar a los lectores con algunos conceptos, de tal forma que  no caigan en la guerra mediática que se presenta hoy en día; que tengan mayor conocimiento en el momento de analizar una noticia o un artículo y que puedan preguntarse a ciencia cierta si de verdad se trata de un caso de corrupción.

La corrupción está ahí, hay que combatirla, hay que llevarla a un estado tal que no acabe con la fe. No todos los contratos que se hacen están inmersos en prácticas corruptas.  En este momento los medios de comunicación, sin hacer análisis simples como los que planteamos anteriormente, y lo que es peor, los organismos de control, están catalogando todos los contratos de corruptos. Lo triste es que los contratos verdaderamente corruptos no se detectan pues se han centrado en contratos de valores importantes; no se analiza la verdadera corrupción que hay en contratos menores que se hacen y que por su cuantía no son tenidos en cuenta, los cuales sí tienen unos sobrecostos importantes.

¡La cacería de brujas siempre tendrá resultados!

No existe ningún contrato en el cual no haya algún costo que esté desfasado de la realidad, a favor o en contra del contratista. Por muy buen presupuesto que se tenga, la realidad de los precios no la tiene nadie.  La palabra presupuesto indica esto, que fue algo que se estimó en su momento pero que hasta que no se termina no se sabrá la realidad. Los organismos de control, en respuesta a la presión de los medios de comunicación, buscan la información parcialmente para condenar a los contratistas y escudriñan en los costos hasta encontrar algún ítem que esté desfasado a favor del contratista, para procesarlos fiscalmente. Pero no se dan cuenta de que a la larga, si las cosas valen lo que valen, al final se tendrá que reconocer la realidad.  Esta actitud de los medios y los entes de control que ya han condenado sin juicio a todos los contratistas, paraliza el desarrollo de los contratos que la sociedad necesita para su progreso. Hoy la contratación está congelada y los proyectos que están en marcha, paralizados por las investigaciones. Nadie ha medido lo que esto le va a costar al país; por supuesto estoy de acuerdo con que se investigue, pero no con que se  oprima el botón de autodestrucción y con que se piense que volver a cero, es la solución del problema.

Veamos algunos proyectos importantes que hoy están en los medios. Daré mi opinión sobre cada uno:

Aeropuerto El Dorado

Dicen los medios que está atrasado, que vale mucho. Yo creo que el error es estructural pues no se contempló la opción de hacer un aeropuerto alterno al que ya había ; sólo se hizo una inversión a un aeropuerto obsoleto e insuficiente.  Según los conceptos planteados más arriba, para este proyecto podemos afirmar que se presenta un plazo insuficiente para la ejecución de esas obras. De igual forma se presupuestó un aeropuerto diferente al que se necesita. Ahora, al hacer algo adecuado, seguramente el presupuesto va a cambiar y valdrá lo que debe valer, no lo que se presupuestó al principio. A pesar de los problemas no creo que este sea un caso de corrupción sino un caso de ineptitud de los contratantes.

Corredor de la línea

Atrasos y falta de inversión.  Según el exministro Gallego uno de sus mejores logros fue haber contratado este proyecto por un 35% menos de lo que el Ministerio tenía contemplado en su presupuesto. Yo creo que el Ministerio no sabía cuánto vale este proyecto y aún hoy desconoce sus verdaderos costos. Esperemos que no sea cierto que este proyecto cueste mucho más del valor por el que fue contratado; si es así, se verá avocado al fracaso.  Personalmente creo que el proyecto saldrá adelante pero que sí tendrá un valor mayor del esperado, pues hubo que anexar partes al contrato, pues al principio no había suficiente información y no se tomaron buenas decisiones en su momento; este fue un proceso apresurado.

Transmilenio de la 26

Sobrecostos y atrasos: Es evidente que en el inicio de este proyecto hubo problemas de corrupción, eso está bajo la investigación correspondiente.  Lo que es ridículo es que el proyecto se siga midiendo con la vara inicial, se sigue hablando de que valía menos de lo que va a terminar costando, pues claro, si ahí se perdió una cantidad de dinero. Pero volvemos a lo mismo, el presupuesto era tan deficiente que incluso restando lo que se perdió va a costar mucho más de lo que se tenía presupuestado. Considero que los contratistas que continuaron la obra son valientes al hacer frente a ese descalabro, pero vemos todos los días cómo los medios siguen pensando que el proyecto valdrá lo del presupuesto inicial y se terminará en el plazo inicial. ¿Ingenuos o ridículos?

Transmilenio por la 7

Proyecto cancelado: Este es el mejor ejemplo sobre la improvisación y el desorden, prueba fehaciente de que las decisiones no se toman con buen criterio sino con las emociones del gobernante de turno.  Vamos a ver si a la larga se completa adecuadamente la troncal décima – séptima. Este proyecto, sin haber hecho absolutamente nada, le va a costar a la ciudad muchos miles de millones. Ojalá y desemboque en una investigación fiscal a los funcionarios que tomaron decisiones en este caso, para que respondan con dinero por estas “metidas de pata”.

Ruta del sol

Ya comenzaron las críticas. El proyecto está por arrancar, es un gran proyecto de infraestructura, los medios ya están tratando de hacerlo ver como un proyecto corrupto. En mi opinión va a tener los problemas de planeación y presupuesto que se trataron anteriormente.

Plaza de mercado en Ipiales, proyectos educativos del Huila y Casanare, Planes viales de Cali, obras del Acueducto de Bogotá, semaforización por la ETB, hospital de Bosa, semaforización de Medellín, otros cientos de contratos en los cuales se han hecho acuerdos, manipulación de pliegos, exigencias ridículas y desproporcionadas, han permitido que los corruptos se apoderen de la contratación pública. De estos proyectos nadie habla pues no son tan sensacionales como los grandes, pero no nos damos cuenta de que sumados, superan en presupuesto a los grandes proyectos. Los estruendos que escuchamos no son sino susurros ante la realidad, pero desenfocados con la información enfilamos tropas hacia donde no está el enemigo.

¿No hay solución? Si que la hay, pero se requiere de una sociedad organizada, gran voluntad política y de buenos pantalones para castigar a los corruptos.  El Estado ha realizado grandes tareas para ir corrigiendo las falencias en contratación. Pero no importa qué leyes tengamos mientras estemos inmiscuidos en una sociedad que quiere todo fácil, sin formación fuerte en valores y en civismo, y sin conciencia social. De esta forma no se podrá combatir este problema. El común de la gente piense que lo que se pierde por corrupción se lo roban al Estado;  no se dan por enterados que a quienes han robado es a ellos mismo. El problema de corrupción no es de la contratación, ese es el síntoma de la enfermedad, la enfermedad es otra.  Mientras el común de la gente no clarifique sus valores y no participe activamente en el control social de los proyectos no habrá mucho que hacer.

Lo ideal que esperamos los contratistas desde las entidades que contratan lo podemos resumir en estos puntos:

• Pliegos claros, sencillos, uniformes en todos los procesos similares, acordes al trabajo que se va a realizar y que permitan la participación plural de oferentes. No podemos creer que haya una sola licitación en el país en que se presente un solo oferente, allí algo malo está pasando.
• Más que cumplir la ley queremos el respeto por el espíritu de la ley.  Muchas veces por redacción, por malicia o por desorden, las leyes tienen espacios que permiten la interpretación; en estos casos esperamos que las entidades sean claras y específicas.
• Ser escuchados y atendidos al participar en el proceso de presupuesto. De nada sirve la publicación de prepliegos y estudios previos, si las entidades tienen los oídos sordos.  Volvemos entonces a un problema serio y es que casi todo el tiempo las entidades no tienen ni idea de cuánto valen las cosas, sacan procesos de contratación con presupuestos locos, no escuchan e igual adjudican.
• Que no se restrinja la experiencia. Las entidades restringen la experiencia de las personas y compañías, hacen solicitudes supremamente direccionadas. En la contratación quien ha hecho un centro comercial, un colegio, un edificio, puede hacer un hospital, quien ha instalado tuberías de 21” puede instalar tuberías de 6”, de 8”, de 10” y de 27”, quien ha hecho una planta de tratamiento de 6 litros por segundo puede hacer una de 8 o de 4. En otras palabras, quien tiene una capacidad organizacional como contratista y tiene la experiencia básica en su nicho está capacitado para una buena gama de cosas siempre y cuando tenga buenos profesionales en su grupo de trabajo.
• ¡Que todos ganen! Las entidades creen que si quiebran al contratista hacen una buena labor. En todos los negocios y en todos los campos tenemos que saber que las cosas son buenas si todos ganan; que la comunidad tenga su proyecto adecuado a la necesidad, que la entidad tenga su prestigio por su buena gestión, que el contratista tenga su experiencia y unas utilidades decentes, que los contribuyentes tengan un retorno social adecuado de lo que pagan en sus impuestos.

En la noche todos los gatos son pardos, pero en realidad ¿Cuántos gatos son pardos? Esperemos que cese la horrible noche.

*Miguel E. Angulo E. – Ingeniero Civil Javeriano con especialización en Gerencia de proyectos y Master en dirección de empresas constructoras, exprofesor de construcción y presupuesto en la U. Javeriana y otras materias en La Salle y Gran Colombia, Gerente de una empresa contratista, Presidente de la Asociación de Ingenieros Javerianos

*Publicado en la Revista Javeriana, septiembre de 2011

Siempre que participábamos en FONADE en alguna licitación tenía la sensación de que no todo estaba perdido, sin importar que estábamos compitiendo con muchas otras empresas por algún trabajo no nos importó perder pues siempre sentimos la transparencia con que se manejaban los procesos, y cuando ganamos lo hicimos con altura, sin trucos, sin peleas, sin problemas, con méritos y ante iguales. Al ver la corrupción descarada con la que se manejan los procesos públicos en las alcaldías y gobernaciones, en las entidades Nacionales y en los convenios que se inventan para evadir las leyes, aun veíamos en FONADE una luz de esperanza.  Esa luz se ha apagado.

Para un contrato de obra en FONADE normalmente se presentan entre 100 y 150 ofertas de proponentes que cumplen con los requisitos, los cuales normalmente son adecuados para los trabajos que se van a contratar.  Este gran número de oferentes se debía sinceramente a que los proponentes sentíamos que teníamos opción de ganar, sin triquiñuelas, sin sobornos.  Se preguntarán entonces porqué en las licitaciones similares de otras entidades, sobre todo en los Municipios solo se presenta un único proponente.  No hay que ser muy inteligente para ver qué sucede.

Pero sentí lo mismo que sentí hace unos años cuando en el IDU se vio como arribó la corrupción en todos los niveles.  Es esa ocasión al igual que en esta oportunidad con mi socio nos miramos y nos dijimos “a esto ya le metieron mano”

FONADE ha cambiado la denominación de las licitaciones públicas, ahora las está llamando “OFERTA PÚBLICA DE CONTRATO” y a la mejor manera de entidades corruptas por excelencia como la ETB y el Acueducto de Bogotá en las cuales ya aplican este mismo método, sin observancia de la ley, con la carcasa de diluir la gestión de los dineros públicos en su investidura de no ser entidades públicas al 100%, o bajo la nefasta figura de convenio interadministrativo, le han puesto un valor al derecho de participación en los procesos.  Cabe anotar que la ley 1150 por la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia y taxativamente expresa: “…. Las entidades estatales no podrán exigir el pago de valor alguno por el derecho a participar en un proceso de selección, razón por la cual no podrán ser objeto de cobro los pliegos de condiciones correspondientes”.  Tendrá su excusa FONADE al igual que la tiene el Acueducto y la ETB, que se escudan en que los contratos son de derecho privado, pero no hay que olvidar que todos los recursos que maneja son públicos y que los dineros de estas contrataciones vienen de entidades públicas.

Y es así como ahora van a cobrar un 1 por mil del presupuesto oficial por el derecho a participar.  Así en una licitación de 7 mil millones habrá que pagar 7 millones de pesos.  Supongamos que hubiésemos 150 interesados, la entidad se embolsaría Mil cincuenta millones de pesos o sea que a costillas de los contratistas pagaría el 15% de lo que vale el proyecto.  Claro está que esto no va a pasar, pues los contratistas decentes no somos idiotas y no vamos a pagar por participar en estas licitaciones.  Lo que si va a pasar es que el número de participantes va a bajar, a una licitación de estas ya no se van a presentar sino tres o cuatro, por mucho unos seis o siete, obviamente, en  número tan pequeño de participantes ya se puede armar un carrusel.

Como si no bastara este cambio ahora van a abrir los presupuestos de entrada, entonces antes de calificar la parte técnica de las propuestas ya se conocerán los presupuestos de los participantes y en el cierre de la licitación se conocerá quien va ganando.  Seguido de esto solo es buscar el quiebre de quienes no son los amigos, sacarlos por alguna razón hasta adjudicar a quien quieran adjudicar.  Ya sabemos que FONADE va a decir que con la metodología anterior se desgastaban calificando la parte jurídica y técnica de 150 propuestas para un solo ganador en la evaluación económica, que ahora solo van a calificar lo jurídico y técnico de la propuesta ganadora acuerdo al presupuesto, pero esto es una excusa ridícula si va a abrir la puerta para que la corrupción entre campante a sitiar esta entidad.

Seguramente estos personajes que para participar en un bloque de licitaciones van a pagar una cifra importante, por ejemplo si son 5 licitaciones de 7 mil millones tendrán que pagar por 5 firmas un valor de ciento setenta y cinco millones, pero no importa, puesto que al no haber competencia seguro se van a alzar con contratos por 35 mil millones, la inversión es mínima, además, no tendrán que bajar mucho su presupuesto de oferta puesto que  sin competencia no hay necesidad de bajar un peso del presupuesto oficial.

FONADE lleva años preparándose técnica y profesionalmente para sus procesos con múltiples propuestas, y los contratistas encontramos hasta hace poco lo que quisiéramos encontrar en todas las entidades que contratan: Eliminar las visitas de obra; uniformidad en los términos de referencia; oferta económica en sobres separados y con evaluación de la misma en audiencia pública de adjudicación con múltiples opciones de evaluación económica que no permita el manejo de resultados; eliminación de adjudicación al mas barato; que se respete el espíritu de las leyes.

En este momento hay 8 licitaciones de obra en marcha que se pueden revisar en la página web de FONADE-Contratación, las cuales suman Diecisiete mil seiscientos doce millones de pesos ($17.612.000.000.oo), cuatro de las cuales que suman más de  dieciséis mil millones y que tienen la modalidad que acabo de describir y cuya nomenclatura empieza por las letras OPC.

¿Será que esta decisión de FONADE es gratuita a su interior?, no entiendo que otra motivación que la pereza de calificar muchas ofertas o una influencia absoluta de la corrupción puede motivar una movida tan ruin. Y por favor, si hay otra explicación que no llegue a alguna de estas dos conclusiones les agradezco que la hagan pública pues no he podido encontrarla.

FONADE probablemente será encargada de un gran paquete de todo el plan de infraestructura que viene, ya se sabe que por FONADE sacarán las nuevas cárceles y quien sabe que otros proyectos que harán ver irrisorios los proyectos de 7 mil millones.  Es el momento de parar lo que viene.